quarta-feira, 2 de junho de 2010

O tamanho e o crescimento dos governos.

Fiz esse texto para minha aula de Finanças Públicas.

É fato inegável que os governos têm crescido nas ultimas décadas, principalmente depois da 2ª Grande Guerra Mundial. Nos Estados Unidos, por exemplo, o orçamento governamental como proporção do PIB era de apenas 10% até o início da 1ª Grande Guerra Mundial, em 1949 o orçamento já beirava os 25% do PIB. O resto do mundo também experimentou esse fenômeno. A partir dos anos 60, a Europa conheceu um aumento absurdo do tamanho de seus governos, que em alguns países ultrapassou os 50% do PIB.
Os mesmos motivos que explicam a necessidade de existência do governo devem também explicar seu aumento no século XX. Vamos analisar alguns:
• Corrigir falhas de mercado: qualquer livro de introdução à economia tem um capítulo dedicado a explicar em quais circunstâncias os mercados podem falhar. O crescimento, como proporção do PIB, do governo pode ter acontecido porque os mercados começaram a falhar mais com o aumento da complexidade da economia. Essa hipótese parece coerente, mas não podemos subestimar a capacidade do mercado em se sofisticar, se fizermos isso estaremos cometendo o mesmo de erro de Marx.
• Preferência dos votantes: é a explicação mais básica. Estando em um ambiente democrático, se os governos são maiores que antes é porque a população mudou de preferência.
• Aumento da renda: poderia acontecer se a elasticidade-renda da demanda por bens públicos fosse maior do que um. Teoricamente essa hipótese não é robusta, pois a medida que os indivíduos ficam mais ricos é natural que dependam menos do governo e de seus serviços. Isso ocorre por que aumentos da renda diminuem os custos de oportunidade e assim as pessoas aumentam suas opções e tendem a preferir os serviços privados aos serviços públicos. Testes estatísticos também refutam essa hipótese, na verdade parecem indicar que o que ocorre é exatamente o contrário, a demanda por serviços públicos é maior em países pobres.
• Efeito Baumol: os custos dos serviços públicos tendem somente a aumentar. Na verdade, o problema é mais complexo. Por exemplo, o custo de atendimento ao paciente médio tem aumentado constantemente ao longo dos tempos. Esse é o efeito Baumol que faz os governos aumentarem, mas essa análise esta incompleta. Os custos aumentam porque o bem oferecido não é o mesmo, é melhor. O custo, hoje, de um atendimento da qualidade do ano de 1960 é muito menor do que era na época, há ganhos de produtividade se mantermos a qualidade do atendimento constante. Os custos por paciente sobem porque a saúde é um setor de capital humano intensivo não importando o nível da tecnologia existente, o avanço desta juntamente com os avanços na qualidade dos profissionais da medicina melhoram a qualidade do atendimento médio, mas fazem os custos aumentarem. O mesmo é válido para a segurança pública.
• A demanda por distribuição de renda: há diversos estudos que demonstram que a renda relativa é mais importante do que a renda absoluta para determinar o bem estar dos indivíduos, em outras palavras, as pessoas preferem que todos estejam na merda a que alguns prosperem e outros não. A hipótese de que o governo cresce porque a demanda por redistribuição cresce é plausível, pois qualquer ação do governo tem caráter redistributivo, mas não está claro a direção da causalidade.
• Atuação de grupos de interesse: essa hipótese vem da regra democrática de decisão por maioria aliada ao fato de que os custos das ações públicas são dispersos. Pensando em uma economia com 100 agentes, se 51 destes desejam uma obra e 49 não, a obra será realizada e o custo será rateado entre os 100 agentes mesmo que somente 51 se beneficiem. Essa lógica de custos dispersos levam os grupos de interesse a se organizarem para buscar ações que lhes sejam benéficas, dividindo os custos com toda a população. A atuação dos vários grupos de interesses faz o governo aumentar porque o numero e o poder desses grupos aumenta conforme a economia se torna mais complexa.
• Burocracia: há intermediários entre as decisões politicas e provisões dos serviços públicos. Os burocratas são agentes independentes do governo que possuem seus próprios interesses, maximizar a verba para seu setor, e nem sempre prezam pela eficiência econômica. A busca por maiores orçamentos pode levar ao aumento do tamanho do governo.
• Ilusão fiscal: é a hipótese de que o governo pode enganar os cidadãos sobre o real tamanho do governo. O Governo pode se financiar por divida e não somente por impostos. Sendo assim, as pessoas, por não terem os impostos aumentados, podem ter a falsa impressão de que o governo está do mesmo tamanho. Essa hipótese depende da transparência das contas do governo e também se os agentes atuam por expectativas racionais.
• Sufrágio universal: essa é talvez a variável mais importante que determina o crescimento do governo. Quanto mais universal é o voto, maior o número de pessoas de baixa renda votando, e são exatamente esses os que demandam um governo maior. Usando o modelo do eleitor médio, a expansão do voto traz o eleitor médio para demandar maiores orçamentos públicos. Outro fato importante é a expansão do voto às mulheres, estas tendem a demandar maiores orçamentos públicos se comparadas com os homens de mesma renda. Isso ocorre porque as mulheres têm menos qualificações que os homens devidos às outras atividades socialmente exercidas pelas mulheres como, por exemplo, cuidar da casa e dos filhos. O casamento traz mais custos de oportunidade para as mulheres do que para os homens.


As razões apresentadas acima são as encontradas na literatura clássica sobre crescimento de governos. Vou apresentar agora as minhas teorias sobre o assunto:
• O surgimento do Keynesianismo: é inegável que a teoria de Keynes deu suporte para um governo maior. Antes disso havia muita fé no mercado e o governo era pequeno porque as pessoas demandavam o mercado. Com a Teoria Geral de 1936, o aumento da participação estatal na economia foi ganhando forças, pois além dos argumentos em favor da intervenção estatal, a economia mundial passava por uma época de crise e sendo que o ser humano adora se isentar de erros, o mercado foi visto como vilão, isto é, a culpa de todas as mazelas do mundo é do livre mercado. Além da fundamentação teórica frágil, a teoria keynesiana potencializou o poder dos políticos em intervir na economia, estes que há muito tempo desejavam se armar das forças econômicas para atingir seus objetivos próprios, o máximo número de votos e manutenção poder. Essa janela aberta aos interesses políticos em detrimento dos interesses econômicos é, em minha opinião, o pior legado deixado pelo keynesianismo. A coordenação econômica ganhou forças nas décadas posteriores e a população, com sua visão míope, demandava cada vez mais intervenção estatal acreditando que o estado pode ser mais eficiente que o mercado. Vale lembrar que a guerra mundial ocorrida no período também foi essencial para a disseminação das teorias de Keynes. O esforço de guerra foi tido com um sucesso, pois retirou a economia americana da recessão. O problema é que o esforço de guerra é a única situação em que é realmente desejável a coordenação pelo governo, já que em tempos de paz, coordenar todas as atividades da economia para os mais variados fins não é tão simples como quando se tem apenas um objetivo, produzir o máximo de bens bélicos. Minha teoria nunca foi testada empiricamente, mas alguns há alguns fatos que a fortalecem. Por exemplo, as series temporais sobre o crescimento dos governos mostram que essa tendência de crescimento se reverteu durante os anos 70 e 80 e foi nessa mesma época que economistas como Robert Barro, Eduard Prescott, Robert Lucas e Milton Friedman lideraram a revolução novo-clássica que vinha para derrubar o keynesianismo do mainstrean da economia. Fenômenos com a estagnaflação ocorrida nos anos 60 eram impensáveis dentro da moldura keynesiana e a resposta dessa escola aos problemas só pioravam a situação. Duas teorias foram fulminantes ao keynesianismo: a teoria das Expectativas Racionais e a hipótese da taxa natural de desemprego. A revolução novo-clássica restabeleceu a fé nos mercados e desmitificou a visão romântica da atuação dos governos na economia. É claro que casualidade não implica causalidade, mas é no mínimo uma coincidência interessante.
• A criação dos Bancos Centrais: durante todo o padrão ouro clássico não houve crises fiscais graves nos países centrais, pois os governos não podiam financiar seus gastos a partir de emissão monetária, isto é, tendo como lastro a quantidade de ouro, o governo estava restringido quanto à emissão monetária. Sendo então que os governos não tinham controle da oferta monetária, eles eram obrigados a manter posições fiscais robustas. Com a criação do Banco Central dentro de um sistema de reservas fracionárias, os governos passaram a ter um financiador para suas extravagâncias fiscais. Na necessidade de recursos podia-se agora ordenar que o tesouro emitisse títulos e ordenar que o Banco Central aumentasse a oferta de moeda e em um passe de mágica lá estava o governo financiado. Ainda que o financiamento não fosse inflacionário por meio de vendas diretas ao público, ocorria um aumento do governo em detrimento do setor privado. Nos Estados Unidos, por exemplo, o FED foi criado em 1913 e até essa data o orçamento do governo como proporção do PIB era menor que 10%. Na década de 1920 ocorreu uma expansão monetária forte e também um aumento do tamanho do governo. Um exemplo de como o Banco Central pode servir aos interesses dos políticos em aumentar o orçamento público pode ser econtrado no Brasil nos últimos meses. Os gastos públicos cresceram 19% e estavam pressionando a capacidade produtiva e consequentemente gerando inflação, mas restou ao BACEN controlar a inflação aumentando os juros e o compulsório. Apenas a expansão fiscal já tem o efeito perverso do crownding out que causaria um aumento dos juros, sendo que o BACEN teve que aumentar os juros para combater também a inflação, o investimento e o consumo privado tiveram que diminuir. O que aconteceu foi que o governo se expandiu deixando os efeitos peversos disso para serem controlados pelo BACEN, ou seja, deixou para este último o trabalho sujo, pois a inflação era de cunho fiscal e foi controlada por retração monetária. O BACEN não tinha escolha, seu objetivo é garantir o pleno emprego dentro das metas de inflação e foi isso que ele fez, mas como aconteceu no Brasil, os governos podem se aproveitar de seus Bancos Centrais para se expandir.
Pretendo um dia testar minhas hipóteses.


A literatura sobre o crescimento dos governos mostra que cada país tem sua especificidade quanto ao porque seu governo cresceu. Na Suécia e no Reino Unido o governo parece ter crescido pela maior demanda de um governo maior, ou seja, foi determinada por condições de demanda de ações públicas. Canada, França e EUA parecem ter crescido devido a aumentos da oferta de serviços públicos. Em países como Austrália, Holanda e Noruega não é possível identificar qual lado foi mais forte. A literatura mostra um fato interessantíssimo, quando os eleitores podem ter controle direto das decisões públicas, por meio de referendos, o governo tende a ser menor. Toda essa discussão é importante porque o tamanho do governo é uma das regras do jogo econômico e essas regras influenciam o resultado. Respostas importantes podem advir da análise do tamanho e da atuação dos governos.

3 comentários:

  1. Ótimo texto Flávio.
    Mas e o professor, o que achou?

    ResponderExcluir
  2. o rodrigo boiola, le o que o mises escreveu sobre o assunto.

    "No entanto, o padrão-ouro tem uma extraordinária virtude: na sua vigência, a quantidade de dinheiro disponível é independente das políticas governamentais e dos partidos políticos. Essa é a sua vantagem. Constitui uma forma de proteção contra governos esbanjadores. Sob o padrão-ouro, se um governo resolve fazer gastos em um novo empreendimento, o ministro das finanças pode perguntar: "E onde vou conseguir o dinheiro? Diga-me, primeiro, onde encontrarei dinheiro para esse gasto adicional". Num sistema inflacionário, nada é mais simples para os políticos que ordenar ao órgão governamental encarregado da impressão do papel-moeda a emissão de quanto dinheiro lhes seja necessário para seus projetos. O padrão-ouro é muito mais propício a um governo financeiramente seguro: seus titulares podem dizer ao povo e aos políticos: "não podemos fazer tal coisa, salvo se aumentarmos os impostos".

    ResponderExcluir